中国水电能源法制建设研究以我国西南地区为视(2)
弃水问题对于经济发展而言,既是水电企业经营利益的亏损,也是国民经济的重大损失。按照0.3元/千瓦时的上网电价估算,2016年四川发电企业蒙受的直接经济损失已接近40亿元,而当地政府也要承担弃水所导致的税费收入减少等连带损失。弃掉的水都是白花花的金银,更是对低碳绿色的水电资源和水资源的严重浪费。水电建设中的弃水问题,归根结底是外送通道建设不足,电力落点难以协商导致的。首先,西南水电发电量远超西南地区自身经济发展的需求量;其次,中东部地区更倾向于利用本地的火电或小水电,季节性特征明显的水电在供电稳定的火电面前自是被拒之以千里之外;最后,由于光伏、风电与水电的外送通道和消纳市场的建设与发展模式具有相关性,水电“弃水”问题如何解决势必为其发展形成示范效应,水电的非善处理势必也会给这些能源的并网和建设造成阻碍。
无独有偶,现今的西南水电“弃水”问题相似于上世纪末的“二滩弃水事件”。四川省二滩水电站作为当时最大的水电项目,由于电力体制和市场机制等深层原因,自首台机组并网发电起,就面临“卖电难”的问题。时任党和国家领导人对此予以高度关注,并因此而启动了“西电东送”项目和“厂网分离”电力体制改革,西南水电因此走出囹圄迎来发展的春天。时代发展,命题相同,背后原因却错综复杂。首先,在地域分布上,中国水电资源集中分布在西南地区,水电工程项目呈现出不断增长的趋势,外送通道落点难以协商确定。因此,从地域上不会有所改变。其次,在时间范围上,中国目前有关水电资源的能源制度空白多,具体政策措施并未出台和有效落实,消纳通道建设缓慢,水电资源市场化机制建立滞后。因此,弃水现象短时间内无法解决,预计会持续整个“十三五”规划期间。再次,在治理规模上,以前述两点为前提,加之西南地区自然地理环境恶劣,基础设施建设落后。因此,需要多管齐下减少弃水量、增加外送电力,并找准问题根源加以解决。
二、西南地区水电能源法制的环境法理依据
(一)可持续发展理念
“可持续发展”概念的首次使用可追溯至1980年世界自然保护联盟、联合国环境规划署、野生动物保护协会共同发表的《世界自然保护大纲》,该概念正式界定是在1987年联合国环境与发展世界委员会的报告《我们共同的未来》。联合国环境与发展大会在1992年《里约环境与发展宣言》(《Rio Declaration on Environment and Development》)中对可持续发展做了进一步的肯定和阐述。发展必须是可持续的,这是该理念的题中之义。作为一种新型的环境伦理观,学术界往往将可持续发展的理念与环境伦理学合并研究。可持续发展在演变过程中,涉及经济、社会等诸多领域。在环境保护领域,可持续发展伦理观强调在可持续发展基础上建立环境伦理观,以可持续发展思想为核心,建立环境伦理体系,用环境伦理学的思想来解释可持续发展理论。建立可持续发展环境伦理观就是要为人与自然和谐相处寻求价值论的法理依据,改造传统的不合时宜的生态观,推动人类思维方式的根本转变,遵守合理的道德规范,对人与自然的关系有足够长远的科学认识,实现人与自然的和谐相处。
(二)公众参与理念
当代社会中,除了公民的政治参与,公众参与还涉及有关公共利益、公共事务管理等内容,它是一个连续双向或多向地交换意见以增进公众对政府机构、集体组织和私人公司的了解,从而推动社会决策和活动实践的过程。在环境保护和能源管理领域内,公众参与指自然人、法人和其他组织有权通过一定的程序参与有关环境的立法、执法、司法活动以确保其体现自身意志、维护自身利益。公众参与是环境治理和能源管理的重要内容,也是其区别于其他社会治理的标识。公众参与在环境治理和能源管理前期主要体现在行政决策,公众参与行政决策对各方利益进行衡量和整合,且在节约行政成本的基础上形成各方民意支持的决策依据,以期达到预计效果;在后期主要集中体现在环境行政执行与管理;在内部,公众参与监督政府权力,防治和纠正决策行为偏离管理目标;在外部,公众参与可监管企业行为,在树立协商民主合作理念的基础上加强三方合作,推行企业与环保部门的多元合作方式,落实环境信息公开,破除政府与公众之间的矛盾与隔阂。
传统环境行政治理和能源管理以政府为主导,采取上令下达式的管理方式,公众往往被该模式惯性排除在环境管理之外。相关环境保护的法律法规不断颁布施行,环境问题不减反增,社会公众逐渐怀疑环境和能源政策的合理性和治理模式的有效性,最终导致传统环境治理和能源管理的主体权威失位。传统环境治理主体合法性的沦陷需要公众参与理念与机制的填补,传统环境行政管制模式的内在桎梏和宏观调控的失灵,需要公众参与理论与相应的制度予以弥补,从而发挥市场优化配置资源的优越性。公众参与的实质就是协商民主。
文章来源:《水电与抽水蓄能》 网址: http://www.sdycsxn.cn/qikandaodu/2021/0622/604.html
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