中国水电能源法制建设研究以我国西南地区为视(4)
相比环境污染防治法律制度的发展,能源法律制度尤其水电能源制度发展明显滞后且立法空白多。目前,中国没有出台水电能源专项法律法规。但是,就目前应对气候变化节能减排的强烈呼声,国内转变传统能源为主的生产结构和消费结构,鼓励发展可再生能源的经济发展走势,保证水电资源法律规范的示范作用与构建水电能源法律体系具有重大意义。严格意义上讲,中国并非真正缺乏水电资源开发管理的法律依据,而是相关规定被人为条块地划分到其他领域的法律法规中,例如《中国人民共和国环境保护法》《中国人民共和国水法》《中国人民共和国水污染防治法》《中国人民共和国可再生能源法》等。但上述法律法规中所涉及的有关水电资源开发管理的规定大都旁敲侧击,叙述不明确,对水电开发利用中的环境污染、生态破坏、能源浪费等问题的治理缺乏可操作性。
第一,各个具体法律与政策的治理措施有重叠和不同之处。面对具体问题应当如何选择法律与政策的适用成为新的问题。在实践中,因相关规定的碎片化而无法针对性地解决问题。
第二,零散的法律与政策规定易成为行政部门争权逐利的工具和面对责任时互相推诿的理由。
第三,这些分散的规定不同于分散型立法模式,而是从现有的有关水电资源的宏观政策、法律条文和实践出发,由环境保护基础性综合性立法、能源单行立法、其他地方性的相关规范性文件所组成的较为分散的规定,无法充分协调各规范,增强其实际操作性。
第四,目前的法律政策只是出于立法宗旨的考察将有关规定粗略罗列,倡导性条款充斥其中,以凸显自身体系的完整性,而不会考虑有关水电的规定是否完整统一、高效可行,难以满足现实发展对水电能源法制的需求。加之立法者和执法者的惰性心理,这类规定的治理效果自不待言。
(三)制度层面
1.环境与能源规制结构性失衡
30多年来,中国环境与能源法制不断完善,出台了数量庞大,要求严格的环境法律法规与标准。中央到地方自上而下设立各级环保机构,拔其地位,扩其编制,加其权限。但是,中国生态环境危机逐渐凸显,环境污染事故层出不穷,各种问题引人深思。
从“圈水运动”中河流的无序开发,到“四无”水电风行一时又陆续被查;从“环评风暴”此起彼伏,再到弃水问题频发,环境问题与能源问题不断产生的深层原因是环境与能源体制规制失灵和内部结构性失衡,犹如万木之林败于蚁穴。究其原因,首先是公众和企业参与环境决策和诉讼的失衡。企业所持的“资本逻辑”和公众所持的“生活逻辑”出发点迥异,导致二者在面对环境保护和能源规制的立场对立。公众较于企业属于弱者,行政决策过程中参与度低并且没有提起行政诉讼的资格,往往受到忽视。而企业尤其是经济实力雄厚的企业,凭借自身的经济优势,往往使行政决策者被反规制,使决策倾向于己方。其次,环境利益和经济利益在角逐中的失衡。二者关系的平衡是能源开发中环境治理的难点。由于环境利益难以具体估计与数据化,而经济利益总是可以用直接的数值让人感知文明的进步,因此前者总是让位于后者,也导致决策者对环境利益的忽视和对宏观发展的短视,最终形成许多无法挽回的生态损失。只有当环境利益与经济利益在某个具体问题上能够转化,环境公共物品属性被赋予经济价值,对环境的重视才会重回宏观决策中。例如,由于西南地区弃水问题严重,水电无法消纳,消耗国民经济收入,于是国家层面出台《水利改革发展“十三五”规划》和《 国家能源局关于促进西南地区水电消纳的通知》(发改运行〔2017〕1830号),减损经济利益同时保护环境利益。
2.各方利益的博弈相持不下
(1)东西部发展利益博弈
在开发利用西南地区水电能源的问题上,我国东部地区和西部地区所持态度截然相反。中国现代化发展进程中,东西部地区差距由来已久,西南地区存在寻求经济发展的强大动力,由于资金和技术是西南地区的短板,丰富的水电资源成为其发展经济的首选。因此,西南地区坚持发展优先原则。现今东部地区面临日益严重的环境问题,站在“殷鉴不远”的角度,在西南地区水电资源开发利用中的环境和能源问题上坚持绝对环保主义观点,部分专家学者已到了杯弓蛇影的地步。例如,在怒江开发建设时期,东部发达地区的反对者认为,开发会改变原著居民的生活方式,破坏文化的多样性,损害生态环境,坚决抵制开发。而西南地区的赞成者认为,基于迫切的发展动力,水电不仅可以产生巨大的经济利益,而且还会给当地带来脱贫的可能。西南地区特殊的自然地理地位,使其成为中国巨大的自然资源储备基地。生态环境保护固然事关重大,倘若因为其特殊的生态地位,而限制其开发利用水电资源,牺牲自我发展机会,基于中国国情明显有失公正。但是,应该兼顾之处在于西部地区开发利用水电资源为东部地区以及全社会作出了巨大的经济贡献和环境牺牲。水电利用和环境保护的受益者是全人类,成本支付者应当是全社会。由于环境利益损失同环境利益无法量化,西南地区在开发与限制开发中的环境利益损失在现存的经济结构中并没有得到制度性的承认,这导致在西南地区水电能源中的各项政策并没有有效考虑环境利益。实际上,这部分环境利益损失的成本是由西南地区自己承担和消化的,甚至由于制度的缺失往往被决策者所忽略。同时,生态补偿和赔偿责任追究的不到位,加剧了这一矛盾。
文章来源:《水电与抽水蓄能》 网址: http://www.sdycsxn.cn/qikandaodu/2021/0622/604.html
上一篇:水电移民工程代建相关问题及应对措施研究
下一篇:资讯