中国水电能源法制建设研究以我国西南地区为视(5)
(2)项目开发商和政府间经济利益博弈
项目开发商与政府之间的博弈,是又一利益失衡点。在西南地区水电开发过程中,项目开发商对水电资源进行投资和项目建设,享有最直接的经济利益,同时依据相关法律法规向政府缴纳相应的税费用于环境治理。但是在实践中,该设计理念却造成了严重的利益失衡。首先,当地政府不仅进行环境治理,还要对当地居民进行生态补偿,仅凭开发商所支付的税费往往难以为继,地处偏远地区的地方政府根本无法负担高昂的治理费用。其次,开发商所支付的费用中并没有生态补偿的份额,即没有让渡部分利润用于对当地居民和环境破坏的补偿。实践中,当地政府和开发商形成合谋对法律规避的现象屡禁不止,地方的“土政策”就是最好的说明。获得经济利益的是水电项目开发商,但是负担环境治理和生态补偿成本的却是当地政府。收益和负担分离,造成利益失衡。
3.现有制度综合性不足
(1)现行环境影响评价制度内生性不全
中国的环境影响评价制度(以下简称“环评制度”)具体的实施主要分为规划环境影响评价和建设项目环境影响评价(以下简称“环评”),在战略环评项目上有所欠缺。战略环评包括政策、计划和规划三项内容,当面临大规模流域开发的建设项目或综合性规划,较长时期的环境影响评估、预测和全过程的监管等就无法得到现有制度的规范。战略环评制度在环境立法中的停滞,使现有制度覆盖面积缩小,导致环评项目无法达到预期标准。也即按照现有环评制度的预测无法达到该项目应有的范围,该项目的发展状况就会与预估的情况相偏离,违背了环评制度的预防原则。但是,该项目又有相应宏观政策的支持,短时间内无法扭转及发现其误差,也没有及时、科学的政策予以补救,最终人为制造了该项目与环评制度的紧张关系,使环评制度在类似项目上收效甚微。目前,可以缓解该问题的措施是环境影响后评价工作。但是,也只能在原有格局中进行修补和改进,仍旧无法拓展制度的覆盖范围,远不及战略环评的综合性和宏观性。环评制度与“三同时”制度在理论上是齐头并进的,同时施工、同时建设、同时投产使用,环境污染治理设施也同样遵循“三同时”制度。但是,在实践中项目开发者往往不经环评直接搞建设,待项目建设已经投入大量人力物力财力之时申报环评,利用法律漏洞与各方政策强逼环评通过,使政府由规制主体成为被规制主体的俘虏,使环评成为“走过场”的一种形式,更不用提后评价工作的效果。同时,环境行政处罚在环评制度失灵情态下力度不够,难以保证罚款数额大于违法收益,导致受处罚的工程往往在缴纳罚款后不久而“复活”开工。
环评制度具有事前预防的功能,然而实践中的问题却层出不穷。首先,由于处罚力度小,没有经事前环评而是等到事故发生后补办手续的情况,在西南地区水电资源开发利用中并不鲜见。这种实际操作与法律规则的倒挂现象,最具代表性的实例是2005年的“环评风暴”。其次,《中华人民共和国环境影响评价法》提出大力推进后评价工作,跟进项目后续的改进措施,完善环评制度的预防功能。但是,后评价工作的过度开展会直接导致事前环评缺乏动力。水电工程项目的环评寄希望于后评价工作,事前预防功能逐渐被削弱,加之工程项目负责人的惰性心理,使环评制度形同虚设。再次,“责令限期补办”的规定同样滋生了建设单位不进行有效事前环评的惰性心理。环评制度的立法目的在于“事前预防”,而“补办”则意味着可以在事故发生被查后再进行法律手续的弥补,这无疑是将事前环评变成了事后环评,补办手续意味着没有环评,立法的明显漏洞,为违法行为提供了正当性依据。
(2)开发利用预防保险和后续资金支持不够
西南地区水电开发管理具有长期性和复杂性,其所延伸的环境问题和能源问题同样具有长期性和复杂性。单凭当地政府的财政收入、开发商的税费缴纳和国家宏观政策的呼吁式支持,而没有长期有效且符合实际情况的机制,无法得到有效预防、遏制和解决。只有提前预防、事中及时发现通报、事后系统治理才能形成系统的防范机制。西南地区的技术、制度和后备资金是启动该机制的前提。一方面,专项基金的缺乏制约了环保技术的提升,阻碍了生态补偿的落实;另一方面,就生态损害赔偿而言,环境污染责任保险制度构建迟缓,无法适应当前生态损害赔偿的进展,应有的事先预防功能无法得到有效发挥。
文章来源:《水电与抽水蓄能》 网址: http://www.sdycsxn.cn/qikandaodu/2021/0622/604.html
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