中国水电能源法制建设研究以我国西南地区为视(7)
(二)完善西南地区水电能源法律体系
1.树立开发与保护并重的立法理念
首先,有关西南地区水电能源的法律法规,均由国务院能源局出台相关的宏观政策,例如《国务院关于印发“十三五”节能减排综合工作方案的通知》(国发〔2016〕74号)和《水利改革发展“十三五”规划》等宏观性政策文件。而国家最高立法机关出台的有关水电资源开发利用管理的法律法规主要为《中华人民共和国可再生能源法》《中华人民共和国能源法》等。在环境污染防治领域,国家最高立法机关已经陆续出台《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国土壤污染防治法》。水电资源领域的能源立法迟缓且空白缺口大的现象有违公正与效率的原则。其次,无论从地理位置或是能源地位出发,西南地区水电资源的重要性都应当受到政府的重视。加之西南地区水电开发新问题、新形势层出不穷,让人忧虑是否又走回经济发展的老路,“先开发,后治理”的苦果已让人不堪忍受。有关水电能源问题与环境问题解决的方案甚为稀少。基于此,在水电资源领域更应当吸取其他领域的经验和教训,开发与保护并重,形成理性的法律体系、精简的协调机构和高效的配套措施,构建合理的内部和外部法律制度框架体系,对可再生能源法律体系的建构起到积极的示范作用。
2.建立完善专项法律体系与配套政策措施
首先,提升立法层级。由最高立法机关出台有关水电资源开发利用管理的专项法律,是中国依法治国大背景下,西部大开发战略稳步推进、国家经济长足发展和西南地区大踏步迈进的必然趋势。其次,建立水电资源环境法律体系。在宏观政策指导下构建开发利用水电资源合理的能源法律制度,以改进现行能源法律制度的不足。第三,完善水电发展政策体系。研究出台水力发电对《中华人民共和国可再生能源法》的适应性对策和西南地区水电开发利用的生态环境保护政策。第四,推行龙头水坝综合效益共享政策。制订水力发电利益协调政策措施,促进水电东送和西送消纳政策、管理和技术措施等方面研究工作,完善相关配套政策措施体系,形成完整的能源法律体系,培育西南地区能源经济的高速增长点,促进西南地区法治建设的长足发展。
(三)统一协调机构,完善配套制度
1.统一协调机构,整合各方资源
统一的常设机构和协调机制的缺乏,导致具体措施无法落实到位。西南地区水电资源开发利用中生态环境的管理和保护与能源的开发和利用是跨区域、跨流域的环境问题和能源问题,这对统一的协调管理机构和地方环保机构的建设和加强提出了新的要求。2017年中共中央办公厅、国务院办公厅颁布了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》,该规定是中共中央建设流域生态环境管理保护顶层设计的重要举措,作为生态文明体制改革的重要任务之一与完善生态环境保护制度相联动。2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》,在部分地区开始探索实行河长制,由党政领导担任河长,落实地方主体责任,协调整合各方力量,有力促进水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等工作。实践中,可以将两者结合形成治理机制互补、统筹协调,建立长效治理机制。
首先,在制度构建层面坚持党政领导、部门联动。建立省、市、县、乡四级河长体系,由党委和政府主要负责人担任河长,建立健全以党政领导负责制为核心的责任体系;建立省级以下环保机构监测、监察、执法垂直管理制度,形成以省级以下环保部门负责制为核心的责任体系;对领导干部进行环境审计,将自然资源资产离任审计结果和整改情况作为审计考核的重要参考;实行生态环境损害责任终身追究制,强化各级党政机关、环保部门和相关部门等领导干部的责任追究,制定环保责任清单。各级河长负责组织领导相应河流的管理和保护工作,牵头组织对生态环境突出问题依法进行清理整治,对跨行政区域的河流明晰管理责任,实行联防联控与高效协调的运行机制。在水电资源开发管理中,主要做好以下几点。第一,加强水资源保护。落实最严格的水资源管理制度,严守水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区纳污限制三条红线,强化地方党政机关、环保部门和相关部门的责任。第二,加强水污染防治和水环境治理。在“防”方面,落实《水污染防治行动计划》(以下简称“水十条”),切实保障饮用水水源安全,完善流域范围内入河排污管控机制和考核体系,加强综合防治;在“治”方面,加强流域内水环境综合治理,充分利用“互联网+”等现代高新技术,推进水环境治理和信息化建设,建立健全水环境风险评估排查预警预报与响应机制,使事故在发生之初便得到及时专业的整治。第三,加强水生态修复。在水电资源开发利用中,推进流域生态修复和保护、开发与治理并济。强化山水林田河系统治理,加大江河源头区、水源涵养区、生态敏感区保护力度,对三江源区、南水北调水源区等重要生态保护区实行更严格的保护;加强对澜沧江、怒江等河流的水土流失、预防监督和综合整治,建设生态清洁型流域,维护流域生态环境。
文章来源:《水电与抽水蓄能》 网址: http://www.sdycsxn.cn/qikandaodu/2021/0622/604.html
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