中国水电能源法制建设研究以我国西南地区为视(8)
其次,建立健全流域机制和制度,强化属地环境执法。第一,在行政执法层面,加强跨流域和跨行政区域的联合执法,实行一河一策,健全部门联合执法机制;第二,在行政决策层面,建立健全环境保护与能源管理议事协调机制,针对本地区或跨区域环境保护重大问题强化综合决策,形成工作合力;第三,在司法监管层面,建立流域日常监管巡查制度,完善行政执法和刑事司法衔接机制;第四,在社会监督层面,落实公众参与措施,保障公众的知情权和参与权,建立健全生态环境监测、环境执法信息和领导干部具体职责分工,落实信息共享机制,如传输网络、大数据平台等,提高全社会对西南等地区水电开发利用中河流流域生态环境的环境保护意识和法治参与意识。
2.完善与创新相关配套制度
(1)完善环境影响评价制度
如前所述,环评制度内在缺陷导致实践中实施效果大打折扣。鉴于此,第一,应当提高环评中规划和建设项目审核通过的具体标准,提高环评制度的执行率,使环评制度的预防功能落到实处。第二,建立科学合理的后评价标准,适当提高后评价工作的门槛,避免所有建设项目都笼统归入后评价。第三,取缔环评补办手续的规定,强制实行项目的环评限批。第四,对违反环评制度等相关规定的企业和政府部门及其主要工作人员加大处罚力度,提升罚款数额以增加违法成本,提高处罚的威慑力。第五,明确公众参与是公民的一项基本权利,企业实行有效的环境信息公开,使公众参与管理与保护全过程,通过加大社会监督力度以保障政策正当化。
2003年5月,联合国欧洲经济委员会于基辅订立的《战略环境影响评价条约有关战略环境评价的协定》首次对“战略环境评价”作出解释,对健康影响做出评估。战略环评是对相比具体项目更高位阶的政策、立法或计划等在决策过程中就其可能产生的环境影响所进行的预测与评价,它的意义在于能有效弥补单一项目环评的缺陷,实现社会、经济的可持续发展,促使公众参与政府环境决策成为现实和可能。目前,中国没有专门的战略环评项目,但国外丰富的先进经验值得借鉴。首先,国内外环评实践的发展使许多国家倾向于对战略环评做出独立的规定;其次,制度体系方面,战略环评与中国目前的环评法定种类从指导原则到操作规则迥然不同,实践中往往混为一谈或鲜于提及,规制模式过于粗略和笼统。尽管中国实践中对政策、计划和规划评价的开展十分有限,但是,就西南地区水电开发利用中的环境问题和能源问题而言,构建独立的战略环评制度,在满足现实要求的同时充分发挥其制度功能实有必要。
目前,中国法律对规划和计划的环境影响评价经验较多且确定性较强。而对政策的战略环评,则由于实践少且政策本身确定性不足而存在短板。因此可以以政策指令为基础,待时机成熟时再转为法律。首先,在战略环评制度的具体构建中,由于规划和建设项目环评的国内外实践经验在某些程序和内容与其相似,因此,在独立的过程中相互借鉴很有必要并且具有可行性;其次,近十年西南地区水电能源的实践表明,政策在环境与能源层面的考虑极其有效。对政策的战略环评应当以政策指令为基础,以间接战略[注]即对科学与技术政策、理财政策和法律规定等实行战略环评。为主要内容,将环境与能源层面的要素考虑在内。
(2)实行绿色水电认证制度
绿色水电认证制度,旨在通过对水电工程的生态环境影响进行综合评估和有效管理,将水利水电工程对生态环境的负面影响降至最低程度。2001年瑞士联邦环境科学与技术研究所(EAWAG)通过多年的案例研究和实践,提出了绿色水电认证的技术标准,建立了绿色水电认证制度。该制度被成功地应用于瑞士50个水电工程且推广到欧盟其他国家[注]横向5个管理措施,即生态流量设定,调峰运行、水库蓄洪管理、推移质泥沙管理、电站涉及;纵向5个环境要素,即水文特征、河道连通性、泥沙平衡与河道形态、景观与生境、生物群落。矩阵中每个元素均包括:目标、标准、文献三要素。。生态环境问题正逐渐成为中国水电工程建设和管理的重要制约因素。生态环境具有公共物品属性,水电资源也是如此。随着中国电力市场的发展与公众环保意识的提升,市场对绿色水电的需求日益攀升,国外的先进制度为中国绿色水电认证制度的建立提供了有效的借鉴。基于目前中国水电能源的现有情况,应建立完善绿色水电认证制度。
文章来源:《水电与抽水蓄能》 网址: http://www.sdycsxn.cn/qikandaodu/2021/0622/604.html
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